家住江津区李市镇孔目村的村民肖侦贤怎么也想不到，自己能够住上崭新明亮的房子。肖侦贤告诉记者，她家的祖屋原来在距离新居大约300米左右的山腰上，有260平方米，虽然面积很大，但早已破旧不堪，成了危房。去年以来，当地政府对农村建设用地实施复垦，她家才有换房的机会。

　　肖侦贤家乔迁新居得益于重庆市正在试点推行的“地票交易促城乡统筹发展”试点。2008年12月4日，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市，经国务院批准，成立了全国首个农村土地交易所——重庆农村土地交易所，探索农村集体建设用地和城市建设用地指标在重庆市远距离、大范围置换的“地票”交易，解开“城市发展扩张缺乏空间，农村建设用地闲置”的疙瘩。截至2010年6月8日，重庆农村土地交易所共交易“地票”20000亩，成交额为21.36亿元，成交均价10.68万元/亩，最高成交单价14.50万元/亩。

　　北京大学国家发展学院院长周其仁认为“地票”制度设计属全国首创，在农村土地制度改革方面具有重大意义的政策创新。

　　“地票”与住房梦

　　江津区土地收购储备中心主任李正清介绍，江津区从2007年开始就开展农村宅基地复垦，把分散的废弃宅基地复垦成耕地，增加耕地面积4180亩。

　　肖侦贤给记者算了笔账，买新房获得了四个方面的优惠或补贴。第一，可以持宅基地复垦证在村里新建的居民点(即巴渝民居)按照成本价的80%买一套住房，也就是说巴渝民居的成本价是650元/平方米，面积180多平方米，相当于政府补助24000元左右;第二笔是购房补助，一次性补贴30000元，按260平方米计算，大致是按照115元/平方米的价格进行补贴;第三笔是响应“巴渝民居”建设，市、区两级部门补助6000元;第四笔是原宅基地复垦成耕地后，除去原房屋占地面积之外的复垦地，每亩可获得1000元补助。按孔目村“巴渝新居”建设标准，一套房子11万多元，肖侦贤家购房省去了一半多的购房款。

　　孔目村村支部书记张福云告诉记者，目前，全村已有32户村民通过宅基地复垦，获得购房优惠或补助，住进了村里统一规划建设的新居。新居配套齐全，通了水电气，建筑设计符合农村生产生活方式。他说，原来山坡上错乱无序的房子已经拆除，取而代之的是成片的耕地。通过复垦，全村腾出了数十亩耕地。

　　江津区算了这样一笔账：目前全区人均宅基地占地达198平方米，如果将之减少至国家规定的150平方米以内，就可以腾出建设用地指标8.25万亩，长远如果全部作为“地票”交易，以每亩9万元计，将获得资金70多亿元。如果再加上大量废弃和闲置的农村公共用地，可带来近百亿元的资金，投入到农民收益、农业生产、农村基础设施改善和农村社会保障体系建设中。

　　农村土地交易所从事“地票”交易

　　所谓“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标，以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖。

　　地票购买者包括土地储备机构、园区建设单位、民营企业、国有企业、自然人。

　　重庆“地票”交易制度创新的一个大背景是：征地矛盾愈演愈烈，而广大农村的集体建设用地却大量闲置。虽然我国实行了最严格的耕地保护制度，但“土对策”层出不穷：未批先占，多占少补，占优补劣，甚至刷绿漆、挂绿网“迷惑”国土部门的卫星遥感。如何找到一条“中间道路”?

　　重庆市国土资源和房屋管理局局长张定宇说，我国城乡建设用地存在几大亟待解决的矛盾。

　　一是城乡建设用地失衡，城市土地供需矛盾日益突出，而农村用地增减率与城镇化进程极不协调，造成了大量闲置浪费。重庆市近十年来城镇化率提高了25%，但农村居民点用地减少率不到1%。以记者走访的江津区为例，全区近40万农户中约有23%已经完全放弃了农地耕作，闲置或半闲置的建设用地粗估可达近3万亩，不少农民进城镇生活后，农村老宅无法处置变现只能任其闲置。

　　其次，城镇建设用地“先占后补”的模式，占地在先是刚性的，补地在后是柔性的，往往“只占不补”“占优补劣”“多占少补”，很难保障补地的数量和质量，长此以往必然造成耕地总量减少和生产能力的下降。正因如此，“地票”交易制度已是大势所趋，不仅有利于城乡土地大范围置换，更重要的是催生了统一的建设用地市场，有效破解了城乡二元用地矛盾。

　　“如何改革完善城乡建设用地管理制度，建立城乡统一的建设用地市场，是统筹城乡经济社会发展的大事。”重庆市市长黄奇帆在接受《经济参考报》记者采访时说。

　　黄奇帆表示，2008年8月上旬，国土资源部与重庆市政府签订战略合作协议，支持重庆探索土地利用新机制和耕地保护新模式，支持重庆设立农村土地交易所。该交易所是重庆市政府出资成立的，注册资金5000万元，主要从事“地票”交易。

　　重庆市国土资源和房屋管理局副局长、重庆农村土地交易所总裁董建国介绍，重庆农村土地交易所除为全市土地承包经营权、林权、农村集体建设用地使用权流转提供交易平台外，最重要的创新就是推出农村集体建设用地和城市建设用地指标在重庆市远距离、大范围置换的“地票”交易。

　　走出县域“挂钩”

　　国土资源部几年前推出“农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩”的政策，并在四川、浙江等省的8个县市试点。

　　2005年国土资源部发布了“关于规范城镇建设用地增加与农村建设用减少相挂钩试点工作的意见”。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

　　重庆的“地票”交易制度与其他试点地区的“挂钩”试验有所区别：

　　一是重庆的“地票”交易超越了传统的“挂钩”试验的行政区界限，把远郊区纳入“挂钩”试验的范畴。

　　二是实现价格统一化。“地票”将不同区域的挂钩指标打包进行拍卖，然后按照面积分配拍卖收益。“地票”价格的高低与项目区无关，与级地租无关，仅与拍卖价格有关，实现指标价格的统一化。

　　三是把土地的交易转化为票据化的模式。“地票”模式是把挂钩指标票据化。通过“地票”形式，土地从空间上不可转移的实物形态资产转化为可交换的票据，使固化的土地资源转化为可流动的资产。

　　四是先复垦后占地，减少了“挂钩”风险。“地票”模式是先对农村集体建设用地进行复垦，验收合格后增加的耕地指标。通过“地票”在交易所进行拍卖，实行“先造地后用地”的操作模式。

　　防止“圈地潮”

　　“地票”思路产生后，一定要辅以稳妥、严格、科学的程序，才能保证这一制度创新不突破国家的土地利用总体规划，保证耕地保护的量和质，有效维护农村集体和农民个人的权益，防止以此为名形成新一轮“圈地潮”。

　　重庆市国土资源和房屋管理局局长张定宇向记者介绍，“地票”交易运作共有4道程序。

　　首先是将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村建设用地进行专业复垦，经土地管理部门严格验收后，按增加的耕地面积由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的“地票”，实际上是“先补后占”。他解释说，“地票”实际上就是建设用地指标，并不指某一个具体的地块。地票交易的主体没有严格限制，但交易活动必须在土地交易所内进行，购得的“地票”可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地;在城市落地使用时，则必须符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置;对“地票”交易总量，市政府根据年度用地计划、经营性用地需求情况等合理确定。

　　“地票”制度尊重了农民对土地的“发言权”。重庆市明确规定，农村建设用地复垦由农民或农村集体经济组织申请，凡申请农村宅基地及附属设施用地复垦的农民家庭，必须有稳定工作或稳定生活来源，以避免交易后农民生活困难、流离失所;农村集体经济组织申请农村建设用地复垦，必须经三分之二以上成员或成员代表同意，防止农村集体经济组织利益受到损害。