一、农业税改革前的乡村关系
我国漫长的封建社会，乡村一直是乡绅自治，皇权不下县。这种自治并非我们今天的民主法治的乡村关系，其实质是封建的统治阶级借助乡绅阶层对人民进行管制而造成的自治的假象。
新中国成立后不久，国家在农村推行农业合作化、集体化以致公社化。在人民公社这种组织体制中，村和自然村被纳入行政体系中。“人民公社20多年的时间，通过政社合一、党政合一，三级所有，队为基础的组织结构，为国家提供了进行现代化建设所需要的人财物资源，并最终将中国由一个基本上的农业国（建国之初农业产值占国民生产总值的约80%），建成了一个工业国（人民公社解体时农业产值占国民生产总值的约20%）……人民公社政社合一的体制，使几乎所有资源都掌握在公社、生产大队和生产队中，生产队作为独立核算单位，并不具有完整的安排生产和进行分配的权利，公社通过组织体系内部的结构，可以从生产队调用劳力、资金及物质。从这个意义上讲，人民公社时期，因为政社合一的体制，使一般意义上的乡村关系不复存在，乡（人民公社）和村（生产大队或生产队）之间的关系，就是行政上下级之间的关系。”[1]
20世纪80年代，我国废除了人民公社体制，在乡镇建立基层政府，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务；乡以下的村建立村民自治组织―――村民委员会，对本村事务行使自治权。这样，在基层农村管理体制中并存着两个处于不同层面且相对独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权力的乡镇政府，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会。“乡政”以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，是国家基层政权所在,代表乡镇政府利益；“村治”则以村民意愿为基础，具有自治性和民主性，由村民自己处理基层社会事务，代表村委和村民意愿。显然，“乡政村治”不仅是合理的，而且是必需的，因为它可以调动国家和社会两个方面的积极性。但事实上，在“乡政村治”体制下，乡镇政府与村委会相互关系的平衡和契合是困难的，只要村委会承担来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保持指导与被指导关系的性质。于是，名义上是村民选举出的村民委员会，实际上成了乡镇政权的下级机关或派出机构，传统的“政社合一”下的命令指挥式管理方式又在村民自治旗帜下畅行其道。
二、零农业税后的乡村关系
我国农村税费改革自2000年国务院在安徽省为试点开始，2002年将试点扩大到20个省份，2003年在全国范围推开。税改的主要内容为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”，即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用三年的时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7％；改革村提留征收和使用办法，以农业税额的20％为上限征收农业税附加，替代原来的村提留。
农村税费改革的直接动机在于减轻日益加重的农民负担，进一步分析我们还可以得出这样一个结论：国家进行税费改革的目的是为了增加农民收入，扩大国内需求，拉动经济增长。但这些分析都忽略了一个最根本的问题：究竟是什么原因促使国家不得不下大力气冒着风险进行税费改革。减负增收，扩大内需都是改革的目的而不是进行变革的原因。本文认为，国家之所以这么做，是想重建国家与农民在新形势下的权利―――义务关系，打通国家与农民良性对话的机制，以应对日益严重的农民对国家的信任危机。上个世纪80年代改革的重要标志在于国家开始放弃高度集中的中央集权式的管理体制，在政治、经济一系列领域放权让利。乡镇政府在此时期被赋予了“国家代理人”的使命。但是乡镇政府体制自产生之日起就“先天不足，后天失调”。所谓“先天不足”，是指乡镇政府体制是人民公社解体后的替代品，是国家“强制性制度变迁”的制度安排，带有强烈的国家意志的色彩。因此，它不是市场经济环境发育的产物。所谓“后天失调”，是指乡镇政府体制自身角色定位的冲突。本来，在市场经济条件下，乡镇政府的职能是提供公共服务，维护农村地区的良法权威与社会秩序。但是在传统的“压力型体制”之下，乡镇政府的职能被严重扭曲了，乡镇政府实质上成了上级政府在农村的派出机关。一方面，他们必须千方百计地完成国家各项指令性计划和来自上级的各种“比、学、赶、超”任务；另一方面，他们必须和分散的、极难组织起来的农户经常打交道，从农户那里汲取所需要的资源。“乡政”在国家与民众之间，定程度上扮演了“经纪人”的某些角色。由于财税体制的固有缺陷，即其本身倾向于中央集权的性质使得乡镇政府在征税过程中为了争取政绩，就不免要侵犯农民的利益。以县乡政府官员为代表的乡村权势阶层就会利用制度的漏洞向农民过重催粮派款，满足利益膨胀的需要。国家与农民对话与沟通的机制难以建立。农民以拒绝纳税交费，集体上访等不合作姿态，表达自己的不满。正是在这种形势下，税费改革应运而生。零农业税改革，对我国乡村关系产生了重要影响。
1.农民是农业税改革最直接的受益群体。农民是农业税改革最直接的受益者。安徽省2000年试点，全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元，减负达23.6％。加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民总税费负担减少16.9亿元，减幅达31％。2002年已实行改革的20个省市区农民的税费负担人均为86.6元，比上年同期减少16.6元，减少16.1％。2004年，全国取消了农业特产税，湖南、湖北等省将农业税的税率由7％降到4％。农民负担大幅度的降低,再加上与此同时的粮食直补政策，将有助于全国大多数农民特别是粮食主产区的农民全面实现小康水平，缩小正在扩大的城乡差别。
但是应该看到，虽然取消了农业税，农民的种地的收益仍然很少，而且农民仍然是政策影响力最小的利益集团。我国自给自足的传统农业，沿袭了几千年来封建小农经济的农业模式，封建文化的影响在相对封闭和落后的农村根深蒂固，广大农民缺乏有组织、有意识的建立农业合作组织，争取自身利益的意识，导致在利益多元化的当今社会中，总数达九亿人口的农民群体依然处于弱势地位，在社会公共事务中缺少话语权。
2.乡镇政府财政困难加剧。减免农业税之前，乡镇财政的常规收入一般是三部分：一是财政部门收取的农业税费部分，主要以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税，个人所得税；三是国税收入（增值税）的部分。其中农业税一般占收入的30%以上，有的甚至可以达到70%―――80%，地税和国税的收入所占比重是很低的，取消农业税使乡镇收入锐减。减免农业税之前，乡镇财政主要是靠收取农民的“三提五统”，共同生产费，以资代劳来维持。农业税改革后，这些项目被取消，乡镇以收税的名义收取各种不合理税费，向农民乱伸手的路子被堵死，而广大乡镇的工商业税源等收入又不足以弥补乡镇财政的缺口。乡镇财政面临极大的考验。
3.乡镇政府和村委会面临职能转变。零农业税后，乡镇政府职能发生变化。税改前，农民负担不仅沉重，而且名目繁多―――乡镇的各个部门都可以找农民收取费用，所有的税费都由乡镇经村组摊到农户，乡村干部在收费时往往难以合理地说清收费的项目和依据，因此，收取税费要花费乡村干部大量的时间和精力，并容易导致干群矛盾。农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将为村民委员会减轻沉重的行政压力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委员会必须完成收取税费的任务，村民委员会可以从沉重的行政事务中解脱出来，将主要精力和时间用于本村的公共事务，使其更好地发挥维护保障农民合法权益的职能。农村税费改革后，为了适应乡村财力减少的客观情况，各地都进行了旨在压缩开支的配套改革。这些改革在一定程度上改善了乡村治理的环境。例如，管理区的撤销，减少了乡村的管理层次；七站八所的合理撤并，可防止政出多门对村民自治的干扰；乡镇和村组规模的扩大，增加了农民选举乡村干部的范围；乡村干部的精简，可减少干部间的相互推诿；涉及农民负担的各种达标升级活动的取消，有利于乡村两级集中自己的财力物力为农民提供所需要的公共物品。
4.村委会双重角色的冲突依然存在。上世纪80年代以来，“乡政村治”的格局下，村委会始终扮演着双重角色，一方面，村委会是法定的“村民自治”主体，是体现和维护农民利益的自治组织；另一方面，村委会又被当作乡镇政府的下属机构。虽然《村组法》明确规定，乡镇并无权力对村委会及其干部进行直接控制和指挥，但在该法第三条中又规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。”《中国共产党农村基层组织工作案例》中也明确指出，村党支部讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。村党支部必须无条件服从乡镇党委。乡镇以此为契机控制村级组织，村委会实际中承担着一些行政职能，贯彻执行乡镇政府下达的政策和任务，又是“乡政”的一部分，即村委会一方面代表着村民利益，另一方面，又被纳入了乡镇利益集团的范畴扮演着双重角色。村委会双重角色的相互冲突和失衡恰恰是引发乡村冲突关系的深层根源之一。
三、乡村关系均衡发展的路径探索
1.以农业税改革为契机，转变乡镇政府职能。在我国的传统文化中，存在着强烈的官本位思想，一些乡镇干部认为，村委会是乡政府的“腿”，是自己的行政下属。这种错位的职能理念，造成了很坏的影响，村委会和村民对乡镇的抵触情绪严重，有些村委会成员甚至认为，乡村治理的基本职能都是由村委会完成的，乡镇这级政权完全是虚设，没有存在的必要。
乡镇政府作为我国行政末梢系统,其职能的正确以及有效发挥与否,对于我国农村的稳定和繁荣有着重大的影响。简单地说,乡镇政府最根本的职能理应是以农民为主体,搞好基层的服务和民主建设,但现实中由于体制等因素的影响,乡镇政府在发展中往往片面强调对农村的管理职能，只注重对农村各项税费的征收，使得农村民主、法制和文化建设被严重忽视。另外，一些乡镇政府不顾农村和农民实际情况所搞的“经院式技术下乡”让农民倍受损失，严重打击了农民学习先进技术的积极性，影响了农民主体地位的正常发挥。
乡镇政府应明确自身定位，由“控制”乡村变为“治理”和“服务”乡村,正确处理政府主导和农民主体的关系，提高农民主体地位。乡镇政府应加强农村教育培训力度,加强农村法制创新、建设与普及，保障农民合法权益的实现，提高农民主体地位.乡镇政府在整个过程中如何充当好导演和指挥家的角色，确保农民主体地位的实现，调动农民积极性、主动性和创造性，是新时期摆在面前的首要问题。提高农民主体地位，首先，应保障农民的民主权利，建立健全村委会、村代表制度，在涉及农民利益和农村发展的各项重大问题时能够发挥表达农民意志；建立乡镇政府与农民相互沟通的平台和渠道并形成一定的机制，开通咨询热线和投诉热线，倾听来自农民的呼声，实现政府与农民的公共对话；让农民真正享受民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四大权利，在维护知情权的基础上有效地行驶决策权和监督权，激发农民参政议政热情，实现政府与农民之间的有效互动。其次，应加强农民的市场主体地位，增强农村集体行动能力。乡镇政府涉农部门应实现转制，以涉农服务市场主体的身份服务农民，并以开放的心态，积极引入市场机制，因地制宜地整合农村社会资源，加大农村民间组织的力量，为农村提供技术服务和信息服务，让各项资源真正能为农民所掌握和运用，增强农村集体行动能力。最后，坚持以人为本，重视农村文化传承和创新。合理保存和处理与农村环境相适宜的各种农村文化形态，尊重农民首创精神。积极推进农村社会自治，一切从实际出发，因地制宜进行分类指导，实行“一村一策”、多点开花的致富途径，选择符合本地实际的发展模式，并建立农民抗风险机制，鼓励农民创新实践，激发农民生产热情。
2.规范乡政与村治的法制关系。村民自治及相关的法律制度体系不完善，是乡村关系冲突的主要原因。长期以来，我国村民自治的法律制度体系缺乏配套、完善和有效运作，不利于农民民主权利的直接行使，有关法律规定模糊甚至相互矛盾，为乡镇任意干预村委活动提供了法律依据，如上文提到的“村委会双重角色”正是法律规定不清晰的产物。
实现乡村关系的良性发展，必须坚持依法治国，完善并贯彻实施《村民委员会组织法》，全力推进村民自治和依法行政扩大基层民主，进一步完善法律制度体系，从制度上合理划分“乡政”和“村治”的各种权力范围。制定乡镇政府指导村委会工作规则和村委会协助乡镇政府工作规则，并设立相关的惩罚性规定和司法救济性制度。
这些法律和制度应明确规定哪些事项属于村民自治的范围和哪些事项属于乡镇政府要求村委会协助的范围。还应进一步完善《村民委员会组织法》的实施细则。[2]我国的各地农村由于受到历史、自然等多重因素的影响，存在着区域性和地区间发展不平衡的特点，国家也不可能提供一个细致统一且操作性强的成文法律，但现行法律过于模糊、宽泛，各地方执行带有一定的随意性和趋利避害性，导致村委会的双重角色冲突；乡镇可以选择有利于自身的法律规定对村级组织“合法性侵犯”等。《中华人民共和国村民委员会组织法》对于乡村之间关系的规定是原则性的。法律规定乡镇政府和村民委员会之间是指导、支持和帮助的关系，三者的表述都是软约束,但行政管理需要的是强制力,基层政权如何将管理落实、下延到村和村民,法律没有规定,这也是各地乡镇政府在指导村民委员会工作时产生困惑的根源所在。从实际工作考虑,村民委员会的哪些工作需要乡镇政府的指导、支持和帮助？如果乡镇政府或村民委员会违反了相应的规定,该如何处置?这应该根据实践不断探索和完善,并形成相关制度加以规范从而解决乡村关系发展道路上的障碍。因此，现阶段在现有的法律制度框架内补充有关程序性规定，既是必要的也是可行的。
“乡政村治”格局是由一系列充分体现民意的法律和制度加以规范的，这一体系不仅包括国家的法律，也包括各种具体的规章制度，村民自治制度的内容很广泛，要抓住重点。其一，根据《宪法》、《村民委员会组织法》和国家的其他相关法律、法规，制订和完善村民自治章程和村规民约。其二，建立健全以财务公开为重点、村务公开为主要内容的民主监督制度,加强对干部的民主监督。其三，健全党员议事会、村民会议、村民代表会议制度，完善民主决策、民主管理的程序和内容。
税费改革是一项系统的复杂工程，必须有配套措施与之相适应，财税体制改革就是项重要的配套措施。通过财税体制改革，弥补了地方政府向农民乱收费、乱摊派、乱集资的制度性缺陷。农民与地方政府之间权、责、利的关系就相当明确，地方政府因之失去了向农民增加负担的理由，农民的自我权益保护意识也就进一步地增强了。农村税费改革将农村发展中的深层次矛盾逼到了表面上来，提出了未来政治发展应解决的问题。
税费改革后，农村公益性事业建设收费采取“一事一议”的方式。农民是最富有理性的。通过“一事一议”培育了农民的自主意识与决策权利，使农民从村民治的“局外人”变成决策者。这不仅使农民懂得了“少数服从多数”的原则，而且也将有力地将农民通过这种渠道组织起来，使村民自治变成农民内心深处遵守的“习惯法”，这对于新形势下的乡村治理具有深刻的含义。
3.积极发展农民专业合作社组织。农民专业合作社在农村经济和社会的稳定发展中起着很重要的作用。目前，我国农民专业合作社的发展尚属于“摸着石头过河”的探索阶段。以我国目前情况看，仅靠农民自主发展合作社事业是不现实的，合作社的发展必然与政府有着千丝万缕的联系，合作社不仅仅是农民自己的事情，政府也负有义不容辞的责任，合作社的全面发展必然离不开政府的参与性指导。从国外经验来看，各国政府都对合作社的发展给予了大力的支持。但政府在对合作社的发展进行指导时，其行为应该也必须规范化，要正确处理放手发展与积极引导的关系，转变职能，提供服务。政府应在财政、税收、信贷和农业生产资料经营、流通给予宏观上的政策支持，积极发展农村合作金融，同时强化法律保护，在现在已经制定《农民专业合作社法》，有法可依的情况下，应该严格依照法律对合作社进行规范化管理，有关部门和各级地方政府也应该尽快出台相关具体实施方法，将法律落实到实处；至于微观上的具体事务应该交给合作社自主管理，而不过多的介入。总之，政府应该扮演的角色是参与，对合作社的事务进行有限干预，积极引导。
同时，应完善合作社内部管理机制。首先，明晰产权。《农民专业合作社法》对合作社的产权制度做出了较合理的安排。在所有制形式上，规定“农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。”即资产一旦进入合作社，合作社就享有所有权，组织成员可以通过量化比例和数量来分享收益。其次，在资金来源和产权结构上，确定了以社员入股为主要方式的多渠道来源的合法性。再次,完善内部各项规章制度。很多合作社还存在内部机制不完善的现象，政府应该指导合作社制定章程，建立健全各项制度和运行机制，实行民主决策、民主管理、民主监督。尤其要健全财务制度，完善利益分配机制，使合作社与农户结成紧密的利益共同体，既保障成员利益，又使其自身能够得到健康发展。