2009年11月，农业部批准发放部分转基因农作物的生产尽管一直处于“摸着石头过河”的初级阶段，我国的农业保险还是获得了前所未有的快速发展。尤其是国务院法制办日前发布的《农业保险条例(征求意 见稿)》，更是为一直纠结于无法可依的农业保险明确了前行的方向。在业内人士看来，至少从政策层面上，农业保险“久旱逢甘霖”。
支农惠农成效显著
财政资金效应放大百倍
近年来，在各级政府和财政的大力支持下，我国农业保险逐步改进与农业生产和农民需求不相适应的局面，保费规模和保险覆盖面持续较快增长，中国已经成为全球最重要、最活跃的农业保险市场之一。
据统计，2007年以来，我国农业保险五年累计保费收入超过600亿元，年均增速达到85%。目前我国农业保险业务规模已超过日本，仅次于美 国，跃居世界第二。仅2011年，我国农业保险的保费收入就达到173.8亿元，同比增长28.1%，共为农业提供风险保障6523亿元。在承保品种上， 我国农业保险已经覆盖了农、林、牧、副、渔业的各个方面，在开办区域上也已覆盖了全国所有的省市区。尤为值得关注的是，自2007年中央财政开始实施保费 补贴政策以来，农业保险补贴品种逐年增加、地区逐年扩大、补贴比例逐年提高。2011年，中央财政的保费补贴资金约66亿元，由此为“三农”带来的风险保 障高达6523亿元，中央财政资金放大效应近100倍。
不仅如此，作为保障和改善民生的重要配套措施，农业保险充分发挥其损失补偿作用，已经成为农民灾后恢复生产和灾区重建的重要资金来源，也已成为 稳定农业生产的重要工具。据了解，近五年来农业保险共计向7000多万农户支付保险赔款超过400亿元，户均赔款近600元，占农村人均年收入的10%左 右。从个案来看，2009年东北旱灾，农业保险为5200万亩受灾作物支付赔款19.5亿元，占东北地区受灾作物面积的30%；2010年福建 “6·13”特大暴雨灾害，保险公司向2.51万户农户支付农房赔款近4000万元；当年全国重大洪涝灾害中，农业保险对受灾的1900万亩农田赔付 20.3亿元；2011年强台风“纳沙”、强热带风暴“尼格”造成海南橡胶损失，农业保险一次性赔付9600万元。
“这些赔款有力地支持了农业生产灾后恢复再生产，对稳定农业生产、促进农民增收起到了积极的保障作用。在一些保险覆盖面高的地区，农业保险赔款 已成为灾后恢复生产的重要资金来源。”正如保监会副主席周延礼所言，农业保险保费补贴政策的建立，是中央财政支农资金最有效、最重要的创新模式之一。各级 财政的高比例投入，切实体现了“四两拨千斤”的杠杆作用，中央财政每拿出一块钱，地方各级政府也相应配套近一块钱，有效地增加了支农资金总量，这不仅大大 减轻了农民的保费负担水平，也有效激发了农户的投保热情，越来越多的农户享受到了公共财政的阳光。不仅如此，农业保险有效发挥金融工具市场化运作的功能， 在对灾情的判断、损失金额的确定以及理赔金的发放等方面更加专业、快速，同时也更加公开、公平，避免支农资金成为“唐僧肉”、“大锅饭”，提高了救灾工作 的公平性、针对性和科学性。
自然灾害风险加大
道德风险亦不容小觑
然而，就在农业保险资金杠杆效应日益明显、推动农村金融发展力度显著加大的同时，农业保险发展中面临的新问题也引起了监管层的高度重视。
“要深刻认识农业保险发展中面临的新问题，发展农业保险，防范风险是个永恒的主题。”在肯定农业保险发展成就的同时，周延礼在今年的全国农业保险工作会议上强调，必须要深刻认识农业保险面临的巨灾风险问题。
周延礼说，我国农业生产基本是露天工厂，生产成果对自然灾害的敏感度高。近年来，在全球气候变化背景下，自然灾害风险进一步加大，自然灾害时空 分布、损失程度和影响深度广度出现新变化，各类灾害的突发性、异常性、难以预见性日显突出，频繁出现了一些极端天气事件。“今年1月份以来，欧洲多个国家 陷入极为罕见的严寒和暴雪天气，部分地区出现百年来的最低气温，造成近千人死亡。我国东北地区在2007年、2009年连续发生多年不遇的大旱，今年冬天 又罕有大雪；连续三年，西南地区发生春旱，给农业生产和农民生活带来了很大的困难。农业保险的风险单位大，面临的巨灾风险远远超过传统险种。可能会在短时 间内，跨越几个县甚至几个省，发生灾害事故，产生巨灾损失。随着承保规模的快速扩大，行业对此要有更加清醒更加深刻的认识。”
此外，农业保险面临的道德风险问题也不容小觑。一位多年从事农业保险工作的保险公司部门负责人告诉本报记者：“农业保险的道德风险是由于信息不对称产生的，在事前的信息不对称经常表现为逆选择，在事后的信息不对称就是道德风险。”
所谓逆选择，是指由于交易双方对产品的类型和质量等信息的不对称而导致次货驱赶良货的一种现象。保险的特性容易让认为自己危险性较大的人积极投 保，而认为危险性较小的人则不急着投保，这种倾向称为逆选择。在农业保险当中，农民倾向于把经常受灾的“坏地”投保，而对经常不受灾的“好地”不投保。
记者在采访中也发现，农民中间常常有“雹走一条带”、“风吹一道线”等说法，对于那些总被冰雹或者大风“光顾”的田地，农民投保的积极性很高， 而多年来“风调雨顺”的区域，即便是有政府的保费补贴，有些农民仍旧不愿意自掏部分“腰包”来买农业保险。不仅如此，由于我国“三农”基础信息、基础设施 不完备，所以农业保险道德风险高，个别险种上曾因管控不严局部暴发过道德风险。“比如说能繁母猪保险和奶牛保险，就曾出现过农民拿没投保的牲畜冒充已投保 牲畜的情况；更有甚者，把已经病死的生猪进行理赔后，仍旧从深埋的地里挖出来，偷偷拿到市场上去出售。”上述负责人说。
周延礼强调，对于这些风险，经营农业保险的公司要不断地提高管控能力，加快建立一些基础信息库，在承保时，分户采集重要的标的信息，比如养殖业的耳标信息、森林的权属信息，田地的“四至”信息(即地块东西南北四个方向的边界)等。
严厉查处违规行为
进一步完善体制制度
事实上，于农业保险而言，不仅要看天气状况的“脸色”，政策层面的稍许变动以及舆论监督的火候把握都可能会让其前途充满变数。
“目前的财政补贴政策要求农户先交钱，财政给配套补贴；下级财政先补贴，上级财政再配套。在初期，由于农民的保险意识并没有得到有效地激发，出 于多方面的考虑，有的地方基层政府与保险机构在协同推进时，以"统保统赔"方式粗放操作，农民不用交钱，由基层政府或有关个人代垫代交，在年底时，再通 过"假赔案"或虚增赔款等方式，将基层政府或个人代农户垫交资金、基层财政补贴款套取回来。这里面，个别地方甚至隐藏着个人在其中捞取好处的严重违法犯罪 行为。”周延礼指出，财政部、审计署以及各级监管部门在检查时发现了多起这种违规行为，并进行了严厉查处，对其中涉及保险公司和地方政府的违纪问题进行了 严肃处理，对个别人贪污挪用等违法犯罪的行为也已移送司法机关。
这种做法不仅侵犯了农民的合法权益，更重要的是造成了社会各界对农业保险制度建设、政策设计的不理解、不认同，进而产生对保险行业的整体不理解 和不认同。周延礼说：“对这种风险我们已经付出了血的代价，更应引起行业，特别是新进入农业保险市场的主体的高度重视。经办机构更应该加强自身管理，完善 体制制度，确保今后不再出现这些问题，如果发现，我们将严肃处理，并上追两级责任人。”
值得关注的是，随着近年来农业保险工作的深入推进，保险覆盖面不断扩大，参保农民群众不断增多，农业保险受到了越来越广泛的关注，媒体报道的频 率明显增加，也成为“两会”代表高度关注的内容。据统计，2011年保监会办理的关于农业保险提案占全部保险类提案数量的三分之一左右。
这说明我们的农业保险工作成效明显，逐渐形成了全社会关注农业保险的氛围，对我们政策的拟定、措施的实施、效果的评估有积极的促进作用，但也易 因农业保险仍处于试点初期，顶层制度设计的缺失及各方的认识和看法不同等原因，使农业保险的发展问题易从热点变为焦点，形成关注点，进而诱发风险点。周延 礼强调：一方面要加强对信息传播、舆论传播特点特性的认识和把握能力；另一方面，也要加强基础工作，使每一项工作经得起社会的监督。