新世纪以来的第十个“中央一号文件”，聚焦农业生产经营体制创新，出台的背景有哪些？当前“三农”工作的目标任务是什么？面临哪些困难和问题？作为贯彻落实党的十八大关于“三农”工作部署的第一个“中央一号文件”亮点有哪些？为此，《经济》记者采访了农业部农村经济研究中心主任、参与今年“中央一号文件”的起草者——宋洪远。

三大背景  聚焦主题

宋洪远向记者介绍说，这次“中央一号文件”聚集农业生产经营体制创新，主要有以下3个背景。

首先是贯彻落实党的十八大精神。党的十八大报告对推动城乡一体化发展，做好“三农”工作做出了重大部署。提出要坚持和完善农村基本经营制度，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。在党的十八大之后下发的第一个“中央一号文件”，就要体现党的十八大提出的任务和要求。因此，今年“中央一号文件”围绕加快发展现代农业、增强农村发展活力，把加大农村改革力度，创新农业生产经营体制作为主题。

其次是加快推进现代农业发展。自党的十六大提出现代农业建设以来，我国的现代农业建设取得了较大进展，但是也面临着一些新的问题。比如随着农村劳动力大量外出转移就业，农业从业人员老龄化、村庄空心化、农业生产经营兼业化等趋势明显，谁来种地、地怎么种的问题迫切需要研究解决。与此同时，随着农村分工分业的深化，联户经营、专业大户、家庭农场、农民合作组织、社会化服务组织、产业化经营组织等各类新型农业生产经营组织也不断涌现，也需要为新的农业生产经营主体提供发展空间。农业机械化快速推进，农业社会化服务更加便利，发展适度规模经营的条件也日益成熟。总体上看，我们已经到了创新农业生产经营体制，加快发展现代农业的时期。

第三是完善“三农”政策框架体系。从新世纪以来出台的10个“中央一号文件”的主题来看，大体上可以归纳为两种类型：一类是综合的或专项的；另一类是讲生产力发展的或生产关系调整的。总的来看，无论是综合的还是专项的，强调生产力的、强调发展的居多，而突出改革的、强调生产关系调整的有所欠缺。今年的“中央一号文件”突出强调加大农村改革力度、创新农业生产经营体制这个主题，进一步丰富和完善了新时期我国的“三农”政策框架体系。

保供增收  任重道远

去年召开的中央农村工作会议和今年的“中央一号文件”，就2013年我国农业农村工作提出了两大目标任务——保供增收惠民生，改革创新增活力。短短的几个字，任务却很艰巨。

“保供”就是要保障国家粮食安全和重要农产品有效供给。按照这个要求，今年粮食生产要在“九连增”的基础上，实现“十连增”。要实现这个目标任务，还面临着很多问题和挑战。

一是资源环境约束进一步增强。我国“人多地少”是现实，“人增地减”又是趋势。随着工业化、城镇化的推进，我国人多地少水缺的矛盾加剧，水土流失、生态退化的问题突出，农业发展的资源环境约束将长期存在并日益增强。

二是农业青壮年劳动力紧缺。经过长时间、大规模的劳动力转移，尽管我国农业劳动力在总量上还处于过剩状态，但在一些地方结构性短缺问题已经凸显，青壮年劳动力紧缺的问题更加突出。

三是农业生产经营成本不断上升。受多种因素的影响，农资价格将持续高位运行，人工费用、土地流转费用呈上升态势，同时随着农业生产区域布局日益向优势产区集中，农产品跨区域流通量增大、运距拉长，物流成本呈增长态势，农业生产经营成本步入上升通道。

四是农业进入多重风险加大阶段。随着全球极端天气事件增多，干旱、洪涝、风雹等自然灾害频发，动植物病害呈加重发展态势，农业的自然风险加大。随着农业与国民经济关联加强和对外开放扩大，影响我国农产品市场供求和价格的因素增多，除去国内农业生产情况外，还有国际上农业丰歉、能源价格变动、投机资本炒作、货币汇率波动等，农业的市场风险加大。环境污染和投入品的不当使用，使农产品质量安全风险加大，加之全社会健康意识的提高和手机、互联网的普及，农产品质量安全事件具有显著的放大效应，处置不当会严重影响农业生产。

“增收”就是要保持农民收入持续较快增长。按照这个要求，今年农民收入要在“九连快”的基础上，实现“十连快”。要实现这个目标任务，也面临着许多问题和挑战。

党的十八大明确提出了“收入倍增”的目标和逐步缩小城乡差距的任务，要求城乡居民人均收入2020年比2010年翻一番和逐步缩小城乡居民收入差距。在实现城乡居民“收入倍增”的进程中，重点和难点是着力促进农民增收；在缩小城乡收入差距的过程中，要求农村居民收入增速要快于城镇居民收入增速。

从当前的情况和趋势看，尽管我国实现了农民增收“九连快”，但仍低于同期国内生产总值和城镇居民收入增长速度；尽管近3年城乡居民收入差距有所缩小，但收入之比仍超过3:1，收入差距仍处于历史高位。而且城乡居民收入的统计口径还不相同，城镇居民是可支配收入，农民是纯收入，如果都按可支配收入同一口径统计，城乡差别还要大。即使到2020年城乡居民实现“收入倍增”，收入差距过大的问题仍难以根本解决。

从影响农民收入增长的因素看，保持农民收入较快增长还面临很多问题和挑战。第一是家庭经营收入，主要由农产品出售量和价格决定，出售量受产量增减的影响，价格受市场变化的影响，两者都存在很大的不确定性；第二是工资性收入，主要由非农就业规模和工资水平决定，外出就业规模受经济增长和产业结构变化的影响，工资水平受劳动力市场供求和价格水平等多种因素影响。随着经济增长速度的放缓，产业转型升级的加快，农民的外出就业机会受到显著影响，工资水平也不可能有较大幅度的提高，工资性收入较快增长的空间将受到较大程度的制约；第三是转移性收入，主要来源于农民的补贴收入，由政府财力和政策效用决定，政府财力增长空间有限，补贴政策效应又存在递减趋势，转移性收入快速增长将面临较大限制；第四是财产性收入，主要由农村土地流转收益决定，现在该收入的增速和比重还非常低，未来实现快速发展的难度较大。

改革创新  五大亮点

宋洪远告诉记者，今年的“中央一号文件”围绕加快发展现代农业、增强农村发展活力，提出要加大农村改革力度、创新农业生产经营体制，从文件提出的有关政策措施看，主要有五大亮点。

一是创新农业生产经营体制。文件提出，要抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，依法维护农民土地承包权益。扶持联户经营、专业大户、家庭农场等新型农业生产经营主体发展，努力提高农户集约化水平。大力发展多种形式的新型农民合作组织和重点培育壮大龙头企业，着力提高农户组织化程度。文件强调，要尊重和保障农户的生产经营主体地位，不能限制或强制农民流转承包土地。关于工商企业进入农业，文件还特别强调，既要鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，又要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草地)的准入和监管制度。

二是构建农业社会化服务新机制。文件提出，建立完善农业社会化服务体系，要坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向。文件强调，强化农业公益性服务体系，不断提升基层机构服务能力；着力培育农业经营性服务组织，支持农业经营性服务组织开展公益性服务；创新服务方式和服务手段，提高农业社会化服务水平。文件特别强调，要采取政府订购、定向委托、奖励补助、招标投标等方式，引导和支持经营性服务组织参与公益性服务业务。

三是改革农村集体产权制度。文件提出，健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，是激发农村发展活力保障农民财产权利的必然要求。文件强调，要全面开展农村土地确权登记颁证工作，强化对耕地、林地、草地等各类土地承包经营权的物权保护；加快推进征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例；加强农村集体“三资”管理，因地制宜探索集体经济多种有效实现形式。文件特别强调，鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革。探索集体经济组织成员资格界定的具体办法。

四是改进农村公共服务机制。文件提出，要按照提高水平、完善机制、逐步并轨的要求，大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜。文件强调，加强农村基础设施建设，要逐步建立投入保障和运行管护机制；发展农村社会事业，要逐步提高标准和水平；有序推进农业转移人口市民化；积极推进农村生态文明建设。文件特别强调，要积极推进城乡公共资源均衡配制，加快实现城乡基本公共服务均等化。

五是完善乡村治理机制。文件提出，要顺应农村经济社会结构、城乡利益格局、农民思想观念深刻变化的要求，强化农村基层组织建设，加强农村基层民主管理，维护农民群众合法权益，保障农村社会公共安全。文件特别强调，要提高农村社会管理科学化水平，探索健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制。