近日，国务院批复国家发展改革委会同有关部门编制的《全国高标准农田建设总体规划》。根据《规划》，到2020年，我国将建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩。专家表示，推进高标准农田建设对于保障粮食安全、提高农民收益具有深远意义，但在执行过程中，要尽量避免“一刀切”，重视提升土地的生态质量——

目标：实现质量的真正改观

改善耕地质量，提高单位面积产出是未来农业的发展方向。根据《规划》，“十二五”期间要建成高标准农田4亿亩

根据《规划》，到2020年，我国将建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩，其中，“十二五”期间建成4亿亩。

“中国人均土地面积少，有限的耕地需要养活很多人。因此，只能通过改善耕地质量，提高单位面积产出来解决问题，这也是未来农业生产的发展方向。”中国人民大学农业与农村发展学院教授唐忠评价说。

中国国土资源经济研究院副研究员、高级工程师张维宸指出，我国耕地总量虽然有18亿多亩，但有三分之二以上属于中低产田。数据显示，从1998年到2011年的14年间，全国耕地面积从19.45亿亩减少到18.2476亿亩，净减少1.2024亿亩，已逼近18亿亩耕地红线。与此同时，由于长期以来，我国耕地处于“高度紧张的服役”状态，高标准农田建设是让土壤“休养生息”的重要举措。

“近些年，我国粮食播种面积总体上呈现出下降的趋势，如果没有近些年的土地整治和高标准农田建设，粮食生产可能出现问题。”张维宸表示，虽然我国采取了最为严格的耕地保护政策，即“占补平衡”，但是这种“占补平衡”大多局限于数量上的平衡，在质量上很难实现真正的改观。因此，推进高标准农田建设，不断提高耕地质量，有利于保障粮食安全、社会稳定和国家安全。

一个佐证是，仅2011年，全国耕地面积净减少49万亩，但1999年至2010年，全国通过土地整治建设高产稳产基本农田195万亩，补充耕地约51万亩，农田产出率提高10%至20%。

原则：要尽量避免“一刀切”

我国耕地分布广，情况差异大。因此，应尽量避免“一刀切”，使农田建设与实际情况相匹配

《规划》提出，在高标准农田建设中，要统筹考虑区域气候、地形地貌、水源、地质、土地利用条件等因素，并将全国划分为东北平原区、华北平原区、北方山地丘陵区、黄土高原区、内陆干旱半干旱区、南方平原河网区、南方山地丘陵区、西南高原山地丘陵区等8个类型区，提出要分区开展高标准农田建设，并对每个类型区的建设内容、建设重点和建成要求提出了明确要求。

“我国耕地分布广，不同地区的情况差异非常大。例如，东北旱地居多，南方湿地较多，情况各不相同。在高标准农田建设中，尽量避免‘一刀切’，才能使农田建设与实际情况相匹配，实现投入产出的效益最大化。”唐忠说。

张维宸建议，在高标准农田建设中，应切实根据耕地资源禀赋条件、经济发展水平，规划统筹、分步推进，优先在基本农田范围内建设，强调数量质量、生态并重；要实行差别化整治，实行重点区域的重大工程建设。此外，还要处理好粮食生产和林牧渔副业之间的关系，充分发挥高标准农田促进粮食增产、保障粮食安全的作用。

“当然，也不是所有地区都要进行高标准农田建设，对于地形坡度大于25度的区域、自然保护区、退耕还林区、退耕还草区、行洪河道以及河流、湖泊、水库水面等区域，禁止开展高标准基本农田建设。另外，对于水资源非常匮乏的地区，也不适宜更大范围进行高标准农田建设。”张维宸说。

要点：坚决对土地污染说“不”

要围绕农田防护与生态环境保持能力建设，建立健全科学统一、层次分明、结构合理的高标准农田建设标准体系

一项调查显示，我国受重金属污染的耕地面积已达2000万公顷，占全国总耕地面积的1/6。目前，我国土地污染最严重的地区主要集中在大城市、工矿区周边，尤以云南、四川、湖南、安徽、贵州等省最为严重。

此外，华南地区部分城市有50%的耕地遭受镉、砷、汞等有毒重金属和石油类有机物污染；长三角地区有的城市连片的农田受多种重金属污染，致使10%的土壤基本丧失生产力。

《规划》提出，要加强资源节约利用和生态环境保护，减少水土流失，控制农业源污染，发挥农田在生产、生态、景观方面的综合功能，实现农业生产和生态保护相协调。同时，要围绕农田防护与生态环境保持能力建设，建立健全科学统一、层次分明、结构合理的高标准农田建设标准体系。

张维宸指出，当务之急是加强对重有色金属矿采选业、冶炼业、加工业，铅蓄电池制造业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业等企业的监管，督促其进行环境治理达标，减少废水、废气、废渣的排放。建立耕地污染补偿修复资金，做到“谁污染，谁治理”。

“土地环保政策能否落实到位关键看地方政府是否真正履职尽责。”张维宸说，地方政府应该放弃GDP挂帅的理念，敢于对造成土壤污染的行业说“不”。

挑战：莫打着城镇化旗号占地

专家建议，要强化高标准农田建设规划的稳定性。高标准农田一旦建成，任何单位和个人未经批准不得改变或者占用

“城镇化仍然是导致耕地减少的重要原因之一，也是优质耕地减少的主要原因。”张维宸坦言，在城镇化进程中，高标准农田建设可能会面临3个方面的挑战。其一，由于基础条件比较好、建设成本低、示范效果好等因素，高标准农田一般建设在城镇周边，但这些地方又往往容易成为建设用地、工业用地首征之地，这可能导致大量耕地资源的流失。其二，在农用地向城市用地流转过程中，土壤表面的封闭，容易造成土壤“呼吸系统”的堵塞。在城市边缘地带，城市扩张带来了更多的工业、生活垃圾等污染源，增加了土壤中持久性的农化污染源。其三，在城镇化进程中，水资源的供需矛盾会日益突出，直接威胁高标准农田的稳定性。

张维宸建议，在新型城镇化过程中，推进高标准农田建设，应该强化高标准农田的管控，强化规划的稳定性。高标准农田一旦建成，任何单位和个人未经批准不得改变或者占用。严格控制建设占用耕地特别是高标准农田，不得擅自调整高标准农田规划。凡是在高标准农田建设过程中涉及土地权属争议的，要切实保障农民土地合法权益，尊重农民意愿，给农民更多的实惠，不得强行开展土地整治。在推进高标准农田建设过程中，可以通过政府调配、市场置换等手段，将不可提升和优化的劣质土地转变为城镇化进程的建设用地，实现土地利用和经济发展的双赢。