以市长负责制为抓手全面推进“菜篮子”工程建设

　　农业部副部长屈冬玉

　　今年年初，国务院办公厅印发《“菜篮子”市长负责制考核办法》（以下简称《办法》）。近日，农业部会同国家发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、商务部、国家卫生计生委、工商总局、食品药品监管总局、银监会、证监会、保监会等“菜篮子”食品管理部际联席会议（以下简称联席会议）其他成员单位联合印发《“菜篮子”市长负责制考核办法实施细则》（以下简称《实施细则》）。这是深入贯彻落实“菜篮子”市长负责制、全面推进“菜篮子”工程建设的务实举措，是以人民为中心的发展思想在“菜篮子”产品保供稳价惠民生上的具体体现。

　　2014年中央一号文件明确提出要健全“菜篮子”市长负责制考核激励机制。习近平总书记指出要管好“菜篮子”，保障城乡居民的“菜篮子”安全。李克强总理强调要健全和落实“菜篮子”市长负责制，强化责任制度落实情况的督查评估，形成长效机制。认真贯彻落实中央文件和习近平总书记、李克强总理重要指示精神，必须深刻认识“菜篮子”工程建设的重要意义，以“菜篮子”市长负责制考核为有效抓手，全面提升我国“菜篮子”事业发展水平。

　　一、抓好“菜篮子”建设是以人民为中心发展思想的具体体现，是确保经济社会平稳健康发展的民生底线

　　习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调，要落实以人民为中心的发展思想，想群众之所想、急群众之所急、解群众之所困。“菜篮子”直接关系到农民收入和城市居民生活，在经济发展新常态下，“菜篮子”建设更是兜底的民生工程。

　　种菜养猪是农村居民的重要收入来源。2016年，全国农民人均可支配收入12363元，扣除物价上涨因素实际增长6.2%，虽然城乡居民收入差距继续缩小，但增长速度比前几年明显偏慢。这既受全国农产品价格整体下行的大环境影响，也与“菜篮子”产品价格不稳、流通不畅有直接关系。近年来，随着城镇化快速推进和全国大流通的“菜篮子”产品调运发展，城郊菜地面积呈现逐年缩减趋势，不利天气、产销脱节、负面报道等因素导致“菜篮子”产品价格大起大落，局部地区甚至出现严重滞销卖难，对农民收入造成较大冲击。必须要采取切实有效措施，充分发挥市场配置资源的决定性作用和政府宏观调控作用，提高“菜篮子”产品生产效率、质量，打通从田头到厨房的通道，创新农民合理分享利益方式，助力农民持续稳定增收。

　　吃鲜吃好是城市居民的基本生活要求。有效保障城市居民的“菜篮子”产品供应，满足他们吃鲜吃好的基本要求，是民生大事。特别是随着居民收入水平不断提高，吃精吃鲜吃好对“菜篮子”工作提出了更高要求。到“十三五”末，我国内地常住人口城镇化率要达到60%，还有1亿左右人口要进城落户，保障城市居民“菜篮子”有效供应的任务更加艰巨。切实保障城市“菜篮子”产品持续稳定供应，不发生长时间、大面积脱销断档和质量安全突发事件，有效满足城市居民日益提高的“菜篮子”产品消费需求，是推进新型城镇化的基本民生要求。直辖市、计划单列市和省会城市人口密度大，保障城市居民“菜篮子”供应任务尤为繁重，要切实提高思想认识，加大工作落实力度。

　　菜价稳定是经济平稳运行的内在要求。“菜篮子”产品是CPI指数一篮子产品的重要组成部分，蔬菜、生猪的价格波动对CPI影响比较大。“菜篮子”产品价格大起大落容易造成CPI信号失真，扭曲市场资源配置。“菜篮子”产品属于初级农产品，随着一二三产业融合发展，其价格波动对下游产品和连带产业影响也越来越大。从这个角度看，“菜篮子”也是经济平稳运行的重要基石，不能就“菜篮子”论“菜篮子”，要打破把“菜篮子”生产甩给主产区、流通甩给大市场的思维模式，把“菜篮子”建设纳入经济社会发展全局，上中下游统筹考虑，生产流通消费全产业有效调控。这其中，最重要的是要确保大中城市重点“菜篮子”品种的基本自给率。

　　“菜篮子”生产是城市多元化发展的重要空间。习近平总书记强调指出，城市工作要把创造优良的人居环境作为中心目标，把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系。菜田就是绿地，农业就是生态。通过在郊区发展菜田、果园、鱼塘，在市区发展楼宇农业，与城市园林景观紧密对接，形成生态涵养功能强大的城市绿肺，能够促进城市生产、生活、生态和谐发展。当前“菜篮子”产品生产确实在某些程度上给城市发展环境带来一些影响，但这决不能成为放弃“菜篮子”产品生产的理由，而是要加快转变发展方式，大力发展生态农业、循环农业、集约化养殖等，引导种养业生产向无污染、无害化发展。

　　二、实行“菜篮子”市长负责制考核是检验城市政府管理服务能力的重要举措，是强化地方事权的重要方面

　　“菜篮子”工程具有公共性、社会性、基础性，首先政府要切实肩负起责任，同时“菜篮子”产品供给还具有区域性特征，应该由地方政府负主要责任。考虑到我国“菜篮子”产品大市场、大流通的特点，中央政府在农产品质量安全标准、生产区域布局、考核工作组织协调等方面也有一部分事权。因此，在国办印发《办法》的基础上，由农业部会同“菜篮子”食品管理部际联席会议成员单位制定印发了《实施细则》。《办法》和《实施细则》配套使用，重点从五个方面对“菜篮子”市长负责制落实情况进行考核。

　　强化“菜篮子”产品生产能力。生产能力主要考核蔬菜面积、蔬菜产量和肉类产量三个指标。考核蔬菜面积，主要因为近年来大中城市菜地面积有萎缩的趋势，必须落实最严格的耕地保护制度，确保将蔬菜生产基地划入基本农田保护区，优先将城市郊区蔬菜基地划入永久基本农田，确保菜地面积不减少、用途不改变、质量有提高。考核蔬菜产量，目的是鼓励地方在保有一定生产面积的基础上，通过改善设施、提升技术，促进供给量稳中有升。重点考核猪肉产量，主要是因为猪肉消费量占我国居民肉类消费总量的50%以上，稳定供给对于居民“菜篮子”影响较大；同时兼顾少数民族地区和主要牧区的饮食和宗教习惯，对乌鲁木齐、银川、西宁、拉萨、呼和浩特等城市考核牛羊肉产量。

　　强化“菜篮子”产品市场流通能力。市场流通能力主要考核批发市场规划布局、批发市场建设和零售网点密度三个指标。考核批发市场规划布局和建设，因为我国批发市场交易额占全部农产品交易额80%左右，批发市场仍是当前和今后一段时期“菜篮子”产品流通的主要渠道，但一些城市批发市场布局不合理、设施不完善、管理不科学，“买难卖难”和“卖贱买贵”等问题比较突出。对便民零售网点密度的考核，主要是为了鼓励城市社区开设多种形式的“菜篮子”销售网点，方便居民就近买菜，同时也要大力扶持农产品电子商务等新业态、新模式。

　　强化“菜篮子”产品质量安全监管能力。质量安全监管能力主要考核“菜篮子”产品质量安全监管、“菜篮子”产品质量安全水平和肉类蔬菜追溯体系建设情况三个指标。这三个指标深入贯彻落实习近平总书记关于食品安全“产出来”和“管出来”两手抓的重要指示。考核的主要目的，是督促地方政府坚持用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，稳步提高农产品质量安全水平。重点是开展执法监督抽查和安全追溯；坚持从生产源头抓起，加大力量配备、条件保障的支持力度，全面推进农业标准化生产，确保从投入品到采收全过程逐步做到依标生产、安全可靠。大城市要在“菜篮子”产品质量安全水平上走在全国前列，率先实现肉类和蔬菜产品可追溯，以及鲜活农产品制成品或初加工品冷链的全覆盖。

　　强化“菜篮子”产品调控保障能力。调控保障能力主要考核“菜篮子”工程调控政策、“菜篮子”价格上涨幅度、“菜篮子”产品储备制度建设、信息监测预警体系和信息发布平台建设及“菜篮子”工程管理体系建设五个指标。这五个考核指标的主要目的是要督促大中城市政府在尊重市场规律的基础上，切实履行政府调控职责，完善调控政策体系，强化调控措施，用政策支持优化市场资源配置，用储备吞吐平衡市场供应，用信息发布引导市场预期，用财政补贴筑牢民生底线。

　　《实施细则》还设立了“市民满意度”评价指标，联席会议将委托权威第三方评估机构，统一对直辖市、计划单列市和省会城市居民进行“菜篮子”工作满意度调查，调查结果纳入“菜篮子”市长负责制考核总体计分。另外需要特别强调，如果在考核期内发生三级及以上的“菜篮子”产品质量安全突发事件，将实行“一票否决”，考核结果认定为不合格。

　　三、真抓实干，大胆创新，切实把“菜篮子”市长负责制落到实处

　　习近平总书记指出，要崇尚实干，狠抓落实，在抓常、抓细、抓长上下功夫，把已有的措施、已形成的机制扎根落地，把已取得的成效巩固发展。我们要用踏石留印、抓铁有痕的精神抓好《办法》贯彻落实。

　　切实加强组织领导。大中城市要切实落实市长在“菜篮子”工程建设中的主体责任，按照《办法》要求完善工作机制，明确责任分工，加强工作督查，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。各省（区）人民政府要在指导计划单列市和省会城市做好相关工作的同时，积极推进对其他地级城市的考核。要加强调查研究和工作协调，及时发现和研究解决考核过程中遇到的困难和问题。

　　完善部门协调机制。“菜篮子”食品管理部际联席会议各成员单位要分工协作，形成合力。大中城市也应建立和完善部门协调机制，有条件的地方可以探索建立联席会议制度。各省级人民政府要加大对“菜篮子”工程建设的统筹协调力度，省直相关部门要密切配合、强化支持。地方农业部门要在“菜篮子”工程建设上发挥骨干带头作用。

　　加强区域协同发展。大中城市与周边地区要充分发挥各自资源优势，实现优势互补。城市管理者要秉持开放心态，勇于破除行政壁垒，在农产品批发市场布局、质量安全监管、物流体系建设等方面，加快实现区域协作协同。要坚持和完善农村基本经济制度，完善农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”办法，在推进一二三产业融合方面形成区域协同新格局，让农民在产业链拓展、产业跨界融合中分享收益，让市民在区域协同发展中得到质量更高、品种更丰富的“菜篮子”产品。