经济参考报
欠发达地区经济发展需要政策倾斜
编者：“11月26日，中国社会科学院欠发达经济研究中心在北京举办了《中国县域经济发展研讨会》，国家有关部门专家、学者和中西部部分县域基层单位代表共同探讨了欠发达地区经济发展问题。代表们认为，欠发达地区县域经济是欠发达地区、西部地区、三农问题的焦点，承担着协调发展的重任，欠发达地区的经济发展需要政策倾斜。本报特刊出与
会专家代表的发言摘要，希望能为推动中国经济从城乡区域差距拉大式发展转向均衡协调发展道路尽一份力。
郑新立 中共中央政策研究室副主任
走城乡协调发展的健康道路
刚刚闭幕不久的中共十六届五中全会通过的关于“十一五”的建议，提出了要建设社会主义新农村这个要求。建设社会主义新农村，不光是发达地区人民收入提高了，要改变面貌，广大中西部欠发达地区同样也要根据自己的条件来推进社会主义新农村建设。
第一， 建设社会主义新农村对促进我国经济社会协调发展具有重大深远意义。最近10多年，城乡发展差距和城乡居民收入的差距越来越大。今年城乡居民收入差距有可能达到1比3.3。如果不采取措施遏制城乡收入差距拉大的趋势的话，有人预计到2020年城乡收入差距有可能达到1比4.0。这样对我们欠发达地区要实现全面建设小康的目标就很困难。中央提出建设社会主义新农村，是遏制城乡差距拉大趋势、实施全面建设小康战略的一个重要举措。最近这一轮经济上升期，出口增长很快，钢铁、水泥、电解铝等原材料工业投资增长很快，但是内需特别是消费需求拉动力不足，今年下半年生产能力过剩开始表现出来，怎样扩大内需特别是消费需求，消化这些过剩的生产能力呢？建设社会主义新农村，提高农村7、8亿人口的收入水平，扩大农村基础设施建设，是扩大消费需求、消化过剩工业生产能力的重要途径。我国区域发展差距和城乡发展差距越来越大，城乡人民享受发展成果的差距越来越大。现在农村人口平均5、6个人购买的商品才相当于城市人口一个人购买的商品。如果这种情况长期下去，那就和我们党代表大多数人利益的宗旨是对立的。所以提出建设社会主义新农村是我们党新世纪、新阶段提出的重大战略决策。在对明年进行具体部署的经济工作会议上，中央要把在五中全会建议里的决心变成具体行动，从各个方面加大对农村发展的支持力度，加快农村的发展。
第二， 我们欠发达地区怎么样发展县域经济，我提几点建议。一是，大力发展优势特色产业。我们欠发达地区自然条件不怎么好，也可以找到适合本地条件的特色经济和优势产业。去年我去甘肃定西去看，他们通过国家扶贫，发展了两种特色产品，一个是土豆，一个是百合，耐旱、适合西北地区，已经见到成效，每天都有百合通过空运到上海去卖。陕西现在是全国也是全世界最大的苹果生产基地。一亩地的苹果收入可以达到6、7千元钱。苹果增收还有四大潜力可挖。管理、加工、出口、储藏，光靠苹果一项就可以让当地老百姓脱贫致富奔小康。二是改善投资环境，承接沿海地区的产业转移。现在沿海地区有的地方没水、没电、没地，劳动力成本上升，产业向外转移，正是中西部欠发达地区吸引资金的好机会。比如说江西省提出的战略口号就是把江西建成珠三角产业转移的基地，改善投资环境，去年吸收沿海地区投资突破一千亿。
第三， 加强农村基础设施和公共服务的建设。长期以来城市人口可以享受到财政拿钱的基础设施建设及公共服务，道路、供水、供电、学校、托儿所等等，农村人口享受不到。农村的基础设施大部分是靠农民自己。这很不公平。我们今后要逐步加大对农村的基础设施和公共服务建设。按我们财政部长的话说就是财政的阳光要照到农村。这对我们欠发达地区的县来讲是一个很好的机遇。即使经济比较落后的地方，也可以根据自己的条件改善基础设施，如道路、饮水、清洁能源、环境卫生等。中国农村自来水的普及率只有41%。自来水对改善农民生活很重要。我在江西农村看到用变频式水泵，100户的村庄，每户拿50块钱，一共5000元钱自来水就解决了，政府再给一点补助更好。
第四， 建设新农村实现城乡经济同步发展。我们参加十一五规划建议起草的时候，我去韩国考察了新农村建设。改变了我过去的一些认识，过去我认为在工业化、城市化不断推进过程中，城乡发展差距和城乡居民收入差距拉大是一个不可避免的阶段。到韩国一看不存在这样的阶段。韩国的城乡经济是同步发展的。过去40年间，城乡居民收入差距一直是1比0.8到0.9，实现了快速发展。我们要学习借鉴国外好的经验，重视发挥新农村建设的积极作用，改变农村落后面貌，走一条城乡协调发展的健康道路。
古元章 甘肃省康县县委书记
贫困县资源优势转化需要政策支持
我就如何加快欠发达地区县域经济发展提几个政策建议。一是，希望国家对贫困县的扶持专项资金直接下达。国家对西部贫困县资金拿出了不少，对我们甘肃，国家一年拿了几个亿，分到各个贫困县还是杯水车薪。二是，希望国家加大对贫困县帮扶力度，采取多帮一的模式，给重点扶贫县以具体的帮助，特别是在解决交通、能源等基础设施建设等方面，帮助欠发达县市发展起来。三是，为有利于西部欠发达地区吸引人才和资本，希望国家在增值税和所得税的返还比例政策上更加优惠一些，让东部企业来这些地方投资。四是，帮助解决贫困县龙头企业建设问题。
我们康县的核桃种植面积在全国居第二，但我们现在一没人才，二没技术，三引不进来。这些年我们在引进人才上想了很多的办法，就是引不来，唯一引来的是把人家老板感动的落泪以后才来我们这里投资，投资建厂以后设备坏了一个螺丝钉都要去成都买，这样的条件怎么样办企业？至今康县都没有深加工龙头企业。这些年我们贫困县招商引资一直不理想。我们想要加快特色产业。中央下一步制定帮扶政策的时候，能不能多给贫困县一些补贴资金，能不能在土地和信贷上对龙头企业放宽一点，帮助我们西部贫困县尽快将资源优势转化为经济优势和市场优势。
赵 艾 国务院西部开发办公室经济社会组组长
加大转移支付力度缩小东西部差距
十六届五中全会提出全面建设小康社会的难点在农村、在西部。东西部地区的差距突出表现在农村和县域经济发展上。西部地区发展缓慢的主要原因之一是思想不够解放，观念比较保守。很多地方只让当地居民喝当地产的酒，只抽当地产的烟。
要健全互助机制。让东部地区的企业西进，到西部地区县域去创业投资，开发资源，把产业转移到西部地区发展。前不久我们部门做了一个调查，不完全统计，西部大开发六年来，东部八省市对口帮扶资金总额折合77亿人民币，而东部地区对西部地区投资总额是6000亿人民币。
要健全扶持机制，加快实现公共服务的均等化。要按照十六届五中全会提出的公共服务均等化原则，加大中央财政转移支付力度，逐步缩小欠发达地区人民群众在享受公共服务方面与东部地区老百姓的差距。
西部地区发展要注意保护生态。西部地区生态脆弱，是县域经济发展中的一个很头疼的问题。如果不发展经济，财政收入、人民群众就业收入解决不了，如果要发展，只要你一动土就破坏生态，这个矛盾怎么解决?首先就是要保护生态，不能动土。在很多地方不发展就是发展。但是，老百姓的日子要改善，享受公共服务要不断缩小和东部发达地区的差距，国家有义务和责任，要让不同地区、不同县域的老百姓享受到大体相同的公共服务，中央要加大转移支付力度。
陈 恒 甘肃省宕昌县县长
建立直接扶持机制促进贫困地区发展
我想就如何加快西部贫困地区县域经济发展提一条建议，请求中央对特困地区县域经济发展建立一种直接扶持机制。因为间接化的扶持总是被大打折扣。
我们宕昌县作为全国最贫困的县，20年来我们也花了国家不少钱，但至今我们没有走出贫困。除了基础条件差等原因外，就是中央扶持项目的资金走的是一种间接化渠道，中央的项目从部、省、市到县，中间隔了三个层次，层层都要折扣一点。中央项目的支持力度到我们基层已经是强弩之末，被大打折扣了。问题特别严重的是，立项程序繁杂，资金捆得太死，想干的不让干，能干的不可以干，往往在上级考核与实际需要之间“打擦边”、“走钢丝”，使扶贫开发的成效打了折扣。
今天我参加这个会议的突出感受，就是我们中央有关部委和社科院欠发达经济研究中心的研究部门，在如何推动县域经济发展的大思路上和以前的做法相比有很大的改变。过去研究县域经济考虑的是怎样扶持强的。现在改变为如何扶持弱的。这个思路非常好，抓住了中国县域经济发展的症结和难点。弱势贫困县至今连发展的门槛都迈不进，如果没有一种强力的助推，那就只能被远远甩在中国经济的快车之外。
尹艳林 中共中央财经办公室副局长
县域经济呼吁财税优惠政策
在城乡统筹发展的新阶段，县域经济是实施工业反哺农业，城市支持农村的重要支点和载体，小城镇是县域经济发展的重点。小城镇经济发展起来了，农村的商业流通、产前、产中、产后服务及生活服务业得到带动发展，可以促进农村经济的全面发展。县域经济是吸纳农村富余劳动力转移的主要渠道，是农民增收的重要途径。务工收入越来越成为农民增收的主要来源。县域经济发展了，农村非农产业发展加快，就业机会增多。
国家应加大对县域经济发展的税收政策支持。是否可以考虑对县域新办企业给予税收优惠政策，有利于吸引大中城市的资金向县域经济流动，有利于减轻企业初期发展的困难。目前县域企业和大中城市的政策相同，但县域的负担更重。县域经济肩负了面向三农，服务三农的重任。应该考虑到县域经济的困难，给予县域经济一些不同于大中城市的财政税收优惠政策，加大对金融支持力度。
陈 星 河南省柘城县县委书记
国家对县域经济发展的政策选择
我重点想谈一下国家对县域经济发展的政策选择问题。我感觉在分析影响欠发达地区县域经济发展因素时往往过于归咎于思想观念不解放，而忽略了政策方面的问题。政策选择上的差异可以对地区差距扩大造成很大影响。国家对中西部地区和东部地区的政策是不一样的。我们柘城县人均土地不到一亩，仅靠农业种植是没有出路的。我感到国家要加速帮助中部地区实现工业化，在这个过程中最重要的就是政策问题，一是中部工业化希望得到土地政策的支持。二是金融支持政策。沿海发达地区当初起步发展时，国家银行给予过大力支持，现在中西部地区很多企业刚刚起步，信用评级较低，难以贷到款，中小企业发展成为难题。三是基础设施建设和公共产品方面，应该向欠发达地区倾斜。四是就业培训和劳务输出政策，需要国家加大投入支持。
赵长保 农业部政策研究中心副主任
县域经济发展面临良好时机
当前，县域经济发展面临一个良好时机。政策条件和舆论环境比较有利。各方面对县域经济发展关注度提高。东部地区经过20多年的优先，工业化层次远远超出中西部地区。比如说，在全国GDP总量中，在城乡居民储蓄存款余额总量中，在地方各级财政收入支出总量中，在外商投资总量中，东部地区除财政支出所占比重大约50%多以外，其他各项所占比重都在60%到80%以上。现在东部地区出现了经济转型现象，给中西部地区县域经济发展带来了机遇。东部地区出现民工荒就是一例。东部地区前20年都是以低工资劳动力来快速发展的。现在收入水平提高，再沿用原来简单的低工资方式维持再生产已经非常困难了。东部地区经济必须转型，传统的优势产业必须向周边地区扩散。中西部地区县域经济可以借此找到相当多的机会。
农村劳动力转移的进度还可以加快。2002年以后，国家在促进劳动力转移方面出台了一些新的政策。农村劳动力流动在认识上宏观上已经没有什么障碍了。从去年开始国家开始实施了阳光培训工程，每个农民100块钱。但是从实际调查情况来看，农民经过培训掌握一项技术的成本大约为800到1200元钱左右，国家财政投入的力度不足，还存在一个很大的缺口。农民在找到工作之前就让他自己掏培训的钱，很多农民不太愿意。对劳动力的投入叫人力资本投入，这种投入是投资回报率非常高的投入。各地可结合自己的实际，多想一些办法推进。如果我们把这方面工作做好了，对我们县域经济的发展是非常有好处的。
赵 熠 河南省西峡县常务副县长
县域经济发展的关键是三农问题
县域经济能不能发展好，关键是三农问题能不能解决好。在农村发展上，为什么差距越来越大，我个人认为有三个因素。第一，政策制定不公平，重视了城市忽视了农村，导致了教育、医疗卫生、社会保障的城乡差距拉大。第二，扶持机制走形，农村经济发展要资本投入，可是农村的储蓄通过各种渠道流向大中城市。国家商业银行改制以后，全部从农村退出。只允许县域存款而不许贷款。贷款权限上升到省一级。制约了农村金融发展和经济发展。第三，农民转移上存在着限制性。现在农民进入城市的门槛降低了，但是，在实际操作层面上，农民工的权益还不能得到完全的保障。农民工在一个地方有了保障，流动到另外一个地方以后保障转移不了，也影响了农民的转移和增收。
如何解决好三农问题，第一，农业政策和工业政策的制订和实施要对称，第二，扶持政策要具体，金融机构支持三农，贷款和储蓄的余额和增速要对称。第三，重视农民工的职业培训和权益保障。第四，贫困县，欠发达县的财政收入，县里是否可以多留一些，用于支持三农。
桁 林 中国社会科学院欠发达研究中心研究员、重庆市潼南县县长助理
由农业社会向工业社会转型关键在县级财政
改革开放以来二十多年来，东部沿海地区轰轰烈烈地发展了起来，而面积更广中西部欠发达地区却被忽视。这种劫贫济富的做法虽然能够鼓励一部分人、一部分地区先富，但是，对于共同富裕、共同发展是极为不利的。我在基层看到，转移支付自上而下拨付，越是上级政府可支配的利益越大，越是下级政府所得利益越小，层层扒皮、层层截流之后，对于基层县乡来说，还剩下多少可想而知。这样的分配制度、分配格局对于县乡财政是极为不利的。农业税免征以后，乡镇政府承担的社会事务没有相应减少，而转移支付并没有增加，这种状况如何能够维持正常运转呢？农村改革要解决历史积累的旧账，任务非常艰巨！事实上，乡镇债务有1/3是由于“普九”教育产生的，1/3是由于清理农村信用社造成的，现在一并转嫁给了县乡政府。负担不轻啊，这个家难当。
现在出现了非常有利的转机，中央已意识到发展西部地区、欠发达地区、农村经济的重要性。我们今天能够在这里畅所欲言，就是给了我们应有的话语权，强调县域经济的高度重要性。自1984年起，县域经济被忽略，甚至被取消。现在县域经济受到重视。如果把县级财政解决好了，等于解决了整个社会由农业社会向工业社会转型过程的最关键问题。
杨荫凯 国家发改委地区司博士
县域经济发展的“喜”与“忧”
全国县域经济发展目前现状有喜有忧。“喜”的是县域经济在全国经济发展中已经占据了相当高的份额。县域国土面积占全国国土面积的95%，人口占全国总人口的3/4，GDP相当于全国的60%，地方财政收入占全国的1/4，全社会商品零售总额、投资、实际利用外资都占全国的1/3左右。一些发达县域经济快速发展，百强县的经济总量已占全国县域经济总量的1/4还多，是全国县域平均水平的4倍多。按汇率换算，前十强及部分百强县的人均GDP已超过3000美元，接近中等收入国家。 “忧”的是目前在座的各位书记县长面对的共受煎熬的问题。全国县域经济发展严重不平衡。发达的县分布在东部地区，落后的县主要分布在中西部地区。2003年百强县东部是92个，中部是6个，西部是2个。县域经济产业层次和劳动力素质低下。县域经济整体上表现出“农业大县、工业小县、财政穷县”的基本特征。县域劳动力的素质低。县域单位6岁以上的人口，平均接受教育的年限是7年多一点，小学文化程度的人口占43%。县域范围内产业发展难度大。
有人形象地说县域发展要素被四大抽水机抽走。一是土地抽水机，中心城市和大量开发区圈占土地，造成农民失地、失业、失利的情况严重。二是产业抽水机，农产品加工增值的部分主要在城市里完成，县域经济的农业产业化只留下初级环节。三是补贴抽水机，中央对农民的各种补贴，被层层截留没有真正发到农民手里。四是信贷抽水机。四大国有商业银行在县域地区的分支机构基本上只存不贷，抽走农村现金，把农民的资金都拿到城市搞建设去了。县乡财政困难。全国平均每个县财政赤字一个亿，赤字县占全国县域比重达3/4左右，赤字总量占这些地方财政总量近80%。农民增收困难很大。去年农民纯收入增长6.8%。城乡收入差距拉大。县级政府权力和义务非对称。县级行政单位的财权上收，事权下放，资金力量减弱，义务教育补贴、安全生产等义务压力不断增大。
袁钢明 中国社会科学院欠发达经济研究中心主任
从城乡区域差距拉大式发展转向均衡协调发展的道路
过去政策对欠发达地区重视不够，欠发达地区和发达地区之间的差距拉大。现在，政策正在朝着重视欠发达地区的方向转变。但是还存在着转变不快、力度不足的问题，欠发达地区希望这种转变再快一些。县域经济问题主要是三农问题，承受了城市化、工业化加速发展的负担，而欠发达地区县域经济承担了区域差距扩大和城乡差距扩大的双重代价。欠发达地区县域经济发展严重滞后，差距拉大，并不都是市场机制造成的，政策也起了很大作用。政策如何对待县域经济特别是欠发达地区县域经济，实际上是一个涉及城乡区域可否实现协调发展的宏观问题。宏观政策和发展政策应该尽快朝着更加重视欠发达地区县域经济的方向转变。
十六大以来，区域和城乡发展关系从城市化主导转变到城乡统筹发展。这是一个重要转变。就是因为有了这个转变，才会有今天这样欠发达地区受到重视的新局面。但是后面的转变困难很多。还有很多人不认为区域差距和城乡差距已经扩大到了非要重视不可的严重程度。去年农村和城市居民收入比已经超过了1:3，今年收入差距还会扩大，如果考虑到农民没有享受到而城市居民可以享受到的社会保障、公共服务等实际消费，城乡之间的实际收入差距就更大。目前的统计数字和计算方法对差距扩大的估计存在问题，造成了对欠发达地区落后程度及承受程度的低估。还有一种认识认为沿海地区的快速发展支撑了整体经济的高速发展，但是很少研究向东倾斜政策造成的区域和城乡差距拉大的不良后果。现在欠发达地区开始受到重视，政策将会转向向欠发达地区倾斜。
目前沿海地区可能会出现新一轮发展高潮。区域和城乡统筹发展的政策面临考验。如果政策有意无意地向东倾斜，或者向欠发达地区倾斜的政策转变不够大，就会形成差距继续扩大甚至加速的趋势。差距不可能在原有政策不调整不转变的情况下出现缩小性变化。近几年国家在三农方面采取了一系列有力度的支持性措施，可能起到了延缓差距扩大进程的作用，但是遏制区域差距扩大趋势的政策力度还不足，欠发达地区经济发展困难的矛盾越来越突出。10多年来，我一直不同意差距拉大是发展必经阶段的理论。差距拉大造成的不利影响越来越明显。差距拉大问题与政策有关，可以用政策调整和转变的方式来解决。我们应当高度重视欠发达地区县域经济加快发展的问题，推动中国经济从城乡区域差距拉大式发展转向均衡协调发展的道路。
